國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、國(guó)家能源局于6月1日晚間發(fā)布的光伏新政《關(guān)于2018年光伏發(fā)電有關(guān)事項(xiàng)的通知》要求，暫不安排2018年普通光伏電站建設(shè)規(guī)模，分布式光伏指標(biāo)為10GW且截止點(diǎn)提前到5月31日，發(fā)文之日起新投運(yùn)的光伏電站標(biāo)桿電價(jià)和分布式度電補(bǔ)貼均下調(diào)0.05元。
面對(duì)光伏發(fā)電市場(chǎng)監(jiān)管政策的重大改變，盡管業(yè)內(nèi)對(duì)此早有心理預(yù)期，但這份被稱(chēng)為史上最嚴(yán)的光伏政策正式出臺(tái)后，還是在全行業(yè)產(chǎn)生了巨大震動(dòng)。調(diào)整自發(fā)文之日起開(kāi)始實(shí)施，沒(méi)有緩沖期。原先不受指標(biāo)限制的分布式光伏被納入規(guī)模管理。時(shí)隔5個(gè)月再度下調(diào)標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)，打破了此前一年一調(diào)的慣例，意味著今后電價(jià)調(diào)整頻次會(huì)加快。此外，普通地面電站指標(biāo)暫停發(fā)放、領(lǐng)跑者項(xiàng)目的規(guī)模和啟動(dòng)時(shí)間將視光伏發(fā)電規(guī)模優(yōu)化情況再行研究。
業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為，除了消納難，出臺(tái)新政的一個(gè)重要原因在于補(bǔ)貼壓力太大，且短期內(nèi)難以解決。中國(guó)促進(jìn)可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展主要采取“標(biāo)桿電價(jià)+財(cái)政補(bǔ)貼”的方式，補(bǔ)貼資金來(lái)源于可再生能源電價(jià)附加，隨電費(fèi)收取。但是，隨著光伏裝機(jī)快速攀升，補(bǔ)貼缺口持續(xù)擴(kuò)大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2017年底，累計(jì)可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼缺口總計(jì)達(dá)到1127億元，其中光伏補(bǔ)貼缺口455億元，且呈逐年擴(kuò)大趨勢(shì)。如果這種超常的增長(zhǎng)繼續(xù)下去，財(cái)政補(bǔ)貼缺口將持續(xù)擴(kuò)大，將會(huì)對(duì)行業(yè)發(fā)展帶來(lái)更加不利的影響。而且，在國(guó)內(nèi)光伏發(fā)電市場(chǎng)高速增長(zhǎng)的刺激下，光伏制造企業(yè)紛紛擴(kuò)大產(chǎn)能，光伏制造產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題、產(chǎn)品和電站建設(shè)質(zhì)量問(wèn)題也有顯現(xiàn)。
國(guó)家能源局表示，此次新政出臺(tái)，旨在引導(dǎo)市場(chǎng)和行業(yè)根據(jù)新形勢(shì)調(diào)整發(fā)展思路，將光伏發(fā)展重點(diǎn)從擴(kuò)大規(guī)模轉(zhuǎn)到提質(zhì)增效上來(lái)，著力推進(jìn)技術(shù)進(jìn)步、降低發(fā)電成本、減少補(bǔ)貼依賴(lài)，從而推動(dòng)行業(yè)有序、高質(zhì)量發(fā)展。
專(zhuān)家指出，目前光伏發(fā)電既面臨補(bǔ)貼缺口問(wèn)題，也有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力不足的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展問(wèn)題。大多數(shù)人只在意補(bǔ)貼，但以嚴(yán)苛政策逼退落后產(chǎn)能，推動(dòng)盡快平價(jià)上網(wǎng)和行業(yè)健康發(fā)展才是核心。本次政策調(diào)整的意圖是減少增量項(xiàng)目補(bǔ)貼缺口，使光伏產(chǎn)業(yè)更加健康發(fā)展。主管部門(mén)正是以“主動(dòng)刺穿泡沫”的方式來(lái)規(guī)避積累更大的風(fēng)險(xiǎn)。
國(guó)家能源局新能源司和國(guó)家發(fā)展改革委價(jià)格司在答記者問(wèn)時(shí)也表示，新政對(duì)于技術(shù)先進(jìn)、質(zhì)量高、不需要補(bǔ)貼的項(xiàng)目是留了口子的，是不限規(guī)模的。對(duì)于不需要中央財(cái)政補(bǔ)貼的光伏發(fā)電項(xiàng)目，地方可根據(jù)接網(wǎng)消納條件和相關(guān)要求自行安排建設(shè)。
光伏技術(shù)水平不斷提高
我國(guó)光伏發(fā)電新增裝機(jī)連續(xù)5年全球第一，累計(jì)裝機(jī)規(guī)模連續(xù)3年位居全球第一。近年來(lái)，我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)已經(jīng)由“兩頭在外”的典型世界加工基地，逐步轉(zhuǎn)變成為全產(chǎn)業(yè)鏈全球光伏發(fā)展創(chuàng)新制造基地。光伏技術(shù)水平和產(chǎn)量質(zhì)量不斷提高，2017年國(guó)內(nèi)組件產(chǎn)量達(dá)7500萬(wàn)千瓦，占全球的71%，不斷突破高效電池轉(zhuǎn)換效率的世界紀(jì)錄，2017年全球前10強(qiáng)光伏組件企業(yè)中我國(guó)占據(jù)了8個(gè)，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力明顯提升。
據(jù)中國(guó)光伏行業(yè)協(xié)會(huì)統(tǒng)計(jì)，從2007年至2017年，光伏組件和系統(tǒng)價(jià)格下降幅度達(dá)90%。如今，我國(guó)光伏組件的生產(chǎn)成本已降至近2元/瓦，系統(tǒng)設(shè)備投資已降至近5元/瓦的全球領(lǐng)先水平。
近年來(lái)，我國(guó)隨著光伏裝機(jī)規(guī)模快速增長(zhǎng)和光伏發(fā)電技術(shù)不斷進(jìn)步，設(shè)備制造等建設(shè)成本快速下降，使光伏發(fā)電的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力顯著提升，光伏行業(yè)技術(shù)性成本大幅降低，確立了中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)的全球領(lǐng)先地位。“光伏發(fā)電在越來(lái)越多國(guó)家和地區(qū)實(shí)現(xiàn)平價(jià)上網(wǎng)解決經(jīng)濟(jì)性瓶頸后，必將成為普惠能源。”全球太陽(yáng)能理事會(huì)主席、亞洲光伏產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)主席朱共山認(rèn)為，21世紀(jì)以來(lái)，光伏發(fā)電電池轉(zhuǎn)換效率增長(zhǎng)69％，年新增裝機(jī)規(guī)模擴(kuò)大500倍，成本下降90%以上，光伏發(fā)電作為第一替代能源的共識(shí)正在形成。
2018年4月22日，青海德令哈光伏發(fā)電應(yīng)用領(lǐng)跑者基地推薦投資企業(yè)評(píng)優(yōu)結(jié)果公布。利用黑硅＋PERC多晶技術(shù)，協(xié)鑫新能源申報(bào)的光伏上網(wǎng)電價(jià)僅為每千瓦時(shí)0.32元，已低于火電價(jià)格。當(dāng)前，協(xié)鑫正在自主研發(fā)復(fù)合納米等高效電池技術(shù)，未來(lái)通過(guò)技術(shù)疊加，光電轉(zhuǎn)換效率將進(jìn)一步提升，并降低光伏發(fā)電成本。
“最后一公里”怎么走
清華大學(xué)能源互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新研究院報(bào)告顯示，我國(guó)光伏發(fā)電更大規(guī)模應(yīng)用后，在2020年前后即可以實(shí)現(xiàn)光伏平價(jià)上網(wǎng)，不再需要國(guó)家補(bǔ)貼。一旦實(shí)現(xiàn)平價(jià)上網(wǎng)，在國(guó)家的支持鼓勵(lì)下，不需要補(bǔ)貼的電站將得到大規(guī)模發(fā)展。
光伏產(chǎn)業(yè)歷經(jīng)艱苦磨煉，已經(jīng)走到了“黎明前黑暗”和“最后一公里”的歷史關(guān)鍵時(shí)刻。最后一公里，路該怎么走？是繼續(xù)依賴(lài)補(bǔ)貼，還是苦練內(nèi)功提高綜合實(shí)力？
一方面，光伏企業(yè)自身要通過(guò)大力推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新、淘汰落后產(chǎn)能提高行業(yè)集中度、加強(qiáng)內(nèi)部管理等多種措施推動(dòng)光伏發(fā)電自身建設(shè)成本下降。
另一方面，有關(guān)部門(mén)和地方政府也要幫助企業(yè)減少非技術(shù)成本。有分析認(rèn)為，中國(guó)擁有幾乎全世界最便宜的光伏電站系統(tǒng)造價(jià)；然而，限電、土地費(fèi)用、融資成本、送出費(fèi)用是壓在中國(guó)光伏項(xiàng)目上的4座大山，使中國(guó)光伏項(xiàng)目的上網(wǎng)電價(jià)遠(yuǎn)高于國(guó)外項(xiàng)目，嚴(yán)重依賴(lài)補(bǔ)貼。因而，采取有力措施減少非技術(shù)成本已成為當(dāng)務(wù)之急。
今年4月份，國(guó)家能源局出臺(tái)了《關(guān)于減輕可再生能源領(lǐng)域企業(yè)負(fù)擔(dān)有關(guān)事項(xiàng)的通知》，明確了有關(guān)政策的落實(shí)要求和相關(guān)支持措施，包括嚴(yán)格執(zhí)行可再生能源發(fā)電保障性收購(gòu)制度；電網(wǎng)企業(yè)負(fù)責(zé)投資建設(shè)接網(wǎng)工程，保障配套電網(wǎng)工程與項(xiàng)目同時(shí)投入運(yùn)行；減少土地成本及不合理收費(fèi)；鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)將光伏納入綠色金融體系，降低企業(yè)融資成本；制止糾正亂收費(fèi)等增加企業(yè)負(fù)擔(dān)行為。加強(qiáng)政策落實(shí)和監(jiān)管，將相關(guān)法規(guī)政策執(zhí)行和優(yōu)化政府服務(wù)列入可再生能源項(xiàng)目投資預(yù)警機(jī)制的監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)范圍，并加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。
國(guó)家能源局在6月11日召開(kāi)的發(fā)布會(huì)上也表示，項(xiàng)目非技術(shù)成本高、企業(yè)負(fù)擔(dān)重的問(wèn)題越來(lái)越突出，直接影響光伏發(fā)電平價(jià)上網(wǎng)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。為此，今后國(guó)家能源局還將把各地落實(shí)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、降低非技術(shù)成本情況作為年度規(guī)模安排和基地布局建設(shè)的重要依據(jù)。對(duì)非技術(shù)成本低的地區(qū)優(yōu)先下達(dá)規(guī)模、布局基地建設(shè)。
此次新出臺(tái)的光伏新政也提到，不補(bǔ)貼的光伏發(fā)電項(xiàng)目會(huì)給予扶持，降低非技術(shù)成本。有企業(yè)認(rèn)為，如果力度大，比如降低土地使用稅等，反而有可能加快出現(xiàn)不需要補(bǔ)貼的光伏項(xiàng)目。這在美國(guó)等一些國(guó)家也有先例，即對(duì)光伏行業(yè)不局限于補(bǔ)貼，而是以稅收優(yōu)惠為主，對(duì)稅收、貸款、擔(dān)保等均有惠及，提高了行業(yè)的投資驅(qū)動(dòng)力。
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